王新建等：检察机关机动侦查权之制度完善

　　原创 王新建等 人民检察杂志 2025年06月27日 07:30 北京

　　

　　

　　

　　目次

　　一、机动侦查权在实践运行中的问题

　　（一）检察机关内部对机动侦查权的实践定位尚未形成共识

　　（二）机动侦查权运行的内部协作机制亟待完善

　　（三）检察机关的外部工作衔接机制尚待厘清

　　二、优化机动侦查权运行的实践方案

　　（一）理念遵循：坚持“依法稳慎、务必搞准”的工作要求

　　（二）体系优化：系统化完善机动侦查权运行机制

　　（三）权力控制：明确权力行使边界与监督救济机制

　　

　　刑事诉讼法第19条第2款规定，“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”，主要规定了特殊情况下公安机关与检察机关就特殊案件职能管辖关系的移送调整制度，理论界与实务界长期以来将其称之为“机动侦查权”，视为检察侦查权的重要组成部分。随着国家监察体制改革的深入，检察机关侦查权亦应进行适应性改革，理论界和实务界对检察机关机动侦查权的研究迎来了新的热潮。本文对此展开深入研究。

　　

　　一、机动侦查权在实践运行中的问题

　　

　　（一）检察机关内部对机动侦查权的实践定位尚未形成共识

　　

　　一是对机动侦查权“监督性”的认识存在不足。机动侦查权的法律监督属性体现在对立案与侦查活动的监督，而不能单纯视为一项侦查活动，操作中出现“重侦查、轻监督”的问题，如，行使机动侦查权后，忽略了对公安机关原立案的撤案、公检侦查措施衔接、案件超期限等问题的监督纠正。

　　

　　二是对机动侦查权“备用性”的理解存在模糊。机动侦查权作为一种有限的补充与兜底性手段，具有“备用性”特征，但当前对备用性的理解主要停留在实践运用率较低这一表象上。有的检察人员片面地认为公安机关出现消极侦查、不宜侦查、难以侦查情况时，即可一律激活机动侦查权。实践中，应当审慎地衡量检察机关介入侦查是否能体现出优于公安机关的办案质效，否则激活机动侦查权的意义将大打折扣。当机动侦查与补充侦查均作为案件办理下一步的选项时，有的检察人员对二者之间先后关系的认识并不清晰。按照备用性要求，运用补充侦查即可实现办案效果的优化，补充侦查权的运用应当优于机动侦查权。换言之，检察机关在行使机动侦查权时，应充分考量其“备用性”，遵循公检法三机关间相互配合、相互制约的原则，尊重公安机关对普通刑事案件侦查的主体地位。

　　

　　（二）机动侦查权运行的内部协作机制亟待完善

　　

　　一是对于机动侦查权启动条件的把握存在分歧。尽管法律规定了机动侦查权的启动条件，但条文规定较笼统，对该条件的理解与把握不够统一。比如，对重大犯罪案件的把握缺乏具体标准。实践中对“重罪名”“重罪行”“社会影响恶劣”等要素的理解亦不统一。再如，对公安机关怠于侦查的判断存在不同的思路，有的遵循时间标准，有的遵循流程用尽标准。

　　

　　二是机动侦查案件的办案程序衔接存在诸多不畅。检察机关在线索移送、管辖、办案组织、强制措施、起诉对接、内部业务部门协调、办案期限等方面缺乏相应的制度和健全的工作机制。各地检察机关对机动侦查案件也没有形成统一的操作标准，存在认识分歧，加之检察机关侦查机构、人员供给等因素的影响，进一步制约了机动侦查权案件的办理。

　　

　　三是缺乏强有力的机动侦查资源。主要包括专业侦查人员数量供给不足，存在较大的缺口；现有人员的办案能力不足；数字化建设的进度无法支撑机动侦查权运行的需求。“以数字侦查的整体性理念为指引，构建以直接侦查为主体，以机动侦查、自行补充侦查为补强和补充的检察侦查工作体系”是检察侦查权发展的重要方向，而机动侦查权因其特殊性，对数字检察能力的需求更加迫切，但当前多依赖线下通报、书面审查等方式开展侦查工作，数字化侦查理念仍有待深化。

　　

　　（三）检察机关的外部工作衔接机制尚待厘清

　　

　　一是外部单位线索的移送衔接机制亟待理顺。一方面，随着反贪反渎转隶，原先与法院、公安等单位建立的线索移送、内部通报等机制未能得到有效运用。同时，与监察机关的协调配合机制尚待优化。另一方面，与外部单位的横向协议也需重塑。与电信、银行、工商、税务等职能部门的配合机制基本中断。

　　

　　二是外部单位办案资源的接入机制尚待完善。机动侦查案件往往是重大犯罪案件，具有侦办难度大、办案周期长、技术要求高、安全风险大等特点，现有技术装备水平不能满足侦查工作的需要，需要接入公安、国安等机关相对成熟技术装备资源，但目前这种外部办案资源的接入机制尚未成熟。

　　

　　二、优化机动侦查权运行的实践方案

　　

　　（一）理念遵循：坚持“依法稳慎、务必搞准”的工作要求

　　

　　2024年11月，全国检察机关刑事检察工作会议强调，“检察侦查要坚持依法稳慎、务必搞准”。在该方针的指导之下，激活机动侦查权应当严格遵循“依法稳慎、务必搞准”的工作要求。

　　

　　一是制定完善的机动侦查权运行法律规范。对机动侦查权的适用条件、办案组织、内外部衔接机制、监督与制约机制等问题，制定具有可操作性的规范，形成可供推广的经验模式。

　　

　　二是尽快掌握机动侦查权的运行规律。既要把握时机适时强化机动侦查权的应用，又要充分把握机动侦查权的适用条件。

　　

　　三是注重在办案过程中实现“三个效果”的有机统一。以高质效办好每一个案件为工作要求，把每一个案件办成经得起历史和法律检验的铁案，确保案件能够“立得住、诉得出、判得了、效果好”，让人民群众在办案监督中真正感受到公平正义。

　　

　　（二）体系优化：系统化完善机动侦查权运行机制

　　

　　1.科学理解适用机动侦查权的启动条件。目前，对机动侦查权启动条件的理解争议，主要集中于“利用职权”“重大犯罪案件”“需要由人民检察院直接受理”等，对此有必要深入分析。

　　

　　其一，“利用职权”条件。该条件没有较为明确的操作标准，但此处的“利用职权”应当包括“利用职务上的影响”，利用职务上的影响是指行为人与被其利用的人员之间在职务上虽然没有隶属、制约关系，但行为人利用了本人职权或者地位产生的影响和一定的工作联系。实践中主要体现在工作联系、协作关系方面。总体而言，在认定标准上应与刑法、监察法的标准保持一致，既包括利用本人职权，也包括利用本人职权、地位所形成的便利条件。

　　

　　其二，“重大犯罪案件”条件。对“重大犯罪案件”应当从罪行和社会影响两方面进行综合判断。重视两个要素在“重大犯罪案件”认定中的作用，不是简单机械地相加或相减，而是采取动态权重评估法，在此基础上，逐步实现“原则指引+个案衡平”的认定体系，既避免清单式规定的僵化，又防范自由裁量的滥用。具体而言，“罪行重大”主要是指犯罪嫌疑人实施危害国家安全、危害公共安全、严重侵犯公民人身权利，以及黑社会性质组织犯罪、严重毒品犯罪等故意犯罪行为，可能判处三年以上有期徒刑。“社会影响重大”则是指在一定行政区域内造成恶劣影响的行为。具体可以参照滥用职权类犯罪的司法解释中对社会影响恶劣的评判标准，重点关注伤亡人数、经济损失、舆情热度、特殊群体关联（老妇幼）、国际影响等指标。

　　

　　其三，“需要由人民检察院直接受理”条件。一是存在公安机关怠于侦查、不愿侦查的情况。如，在证据收集方面，对明显可以收集调取的无罪、罪轻证据未依法收集，在有线索和条件的情况下，不调取监控视频、证人证言等关键证据。在程序推进方面，有管辖权的公安机关对符合立案条件的案件应当立案而不立案，立案之后故意压案不查，办案期限超期而不推进。此外，对犯罪嫌疑人取保候审后，明知其脱离监管，未及时对其报捕侦办、抓捕追逃，致使其继续作案或造成其他不良后果，或在侦查中存在刑讯逼供等滥用职权行为。二是存在公安机关不宜侦查的情况。比如，因公安机关存在系统性违法风险、涉及重大公共利益，继续由公安机关进行侦查会影响司法公正与效率，或者存在重大利益牵连需回避的。

　　

　　2.构建“纵横联通”的机动侦查办案力量。考虑到集约检察资源的需要，新成立的检察侦查部门涵盖了机动侦查与自行侦查。

　　

　　一是优化具体办案组的构成模式。在办案组的构成上形成“横向一体”与“纵向联合”两种方式：其一，“横向一体”模式，即根据案情整合具体办案检察机关的侦查，职务犯罪案件、重大刑事案件捕诉，民事、行政、公益诉讼检察等部门的办案力量，实现办案力量的院内整合。其二，“纵向联合”模式，即组建省市县三级检察院联合办案团队。对于上述两种方式，关键在于结合案情考虑适用的场景，应以“横向一体”模式为主，“纵向联合”模式为辅，省级检察机关发挥居中调度作用，以此充分释放主办机关的办案动能。

　　

　　二是增强专业侦查资源的配置与供给。第一，创新检察侦查人才的培养方式。着重在办案中锻炼人才，探索“老带新”“强带弱”“市带县”等多种人才搭配方式。第二，采取司法警察配合办案的方式。以此扩大办案力量，弥补当前侦查资源不足的问题。第三，优化检察侦查人才梯队建设。省级检察机关综合调度，形成以市级检察机关为核心，基层检察机关为补充的人才库储备。

　　

　　3.探索贯通侦诉的检察一体化合成监督办案机制。

　　

　　一是打通检察机关部门间的线索移送流转机制。针对机动侦查案件线索数量少的问题，健全检察机关内部配合，特别是刑事检察部门，探索从“现案”到“原案”的穿透式审查，对可能具有机动侦查案件线索的，加强审查，破解线索发现难问题。检察机关在法律监督过程中发现的线索应当立即移送流转到负责机动侦查的部门，实现案件线索的实时互通。

　　

　　二是持续提升数字检察能力以赋能机动侦查权。一方面，应重视对数据的收集与分析。全力支持、配合政法大数据协作平台建设，推动实现各政法单位数据资源共享。另一方面，应强化对机动侦查线索挖掘模型和证据分析提取模型的开发与应用。结合实践情况，积极研发应用监督模型，发现类案监督线索，有效挖掘机动侦查案件线索，提升机动侦查的主动性与可靠性。

　　

　　三是确立具体管辖机关以理顺侦捕诉关系。目前，存在三种侦捕诉模式：其一，立案在市级检察院，侦捕在市级检察院，一般起诉在基层检察院；其二，立案在市级检察院，交办后侦捕诉均在基层检察院；其三，立案在基层检察院，侦捕诉均在基层检察院。从“恪守法理、利于办案”的角度出发，第一种模式中，市级检察院为主办理更符合机动侦查备用性、审慎性的要求，但考虑到案情、人力因素以及与审判管辖的协调问题，后两种模式亦有可取之处。结合上述的办案组构成模式，省级检察院协调调度之时应当逐步构建“以市级院为重心、基层院积极配合”的侦捕诉构造。

　　

　　四是遵循专业相近原则合理确定起诉对接部门。应遵从专业相近原则，对于单独的机动侦查案件，考虑到通常为职务犯罪，原则上职务犯罪检察部门起诉更为合适，但部分情况下，所涉罪名并非职务犯罪时，应积极发挥检察一体化优势，由职务犯罪检察部门联合其他检察部门人员一同受理起诉。实现内部衔接的顺畅并非忽略检察机关的内部制约监督，在选取起诉对接部门时，若起诉部门相关人员参与到了前期侦查工作之中，应实行回避制度，同时起诉对接部门应切实履行公诉职责，严格审查标准，严把案件质量关。

　　

　　4.积极构建检察机关与其他部门的协作制约机制。

　　

　　一是贯通监察机关、政法部门等线索移送衔接机制。在检察机关之外，监察机关、政法部门等在日常工作过程中亦能主动发现线索或接受相关举报，应建立双方衔接沟通机制，监察机关、政法委等单位将机动侦查线索及时通报检察机关，由检察机关研判决定是否启动机动侦查权。

　　

　　二是遵循办案机关主责原则，实现公安机关、检察机关顺畅衔接。在实践中，待检察机关接收案件时，公安机关已对犯罪嫌疑人采取了相应侦查措施，尤其是部分强制措施具有期限限制，此时面临变更强制措施、延期羁押、同案犯羁押期限不同、相关审批程序变化等问题。极端情况下，部分机动侦查案件是在公安机关二次退回补充侦查后立案，目前重新计算办案期限法律尚无明确规定，按照有利于被告人原则计算办案期限，导致期限极为紧张。为此，应在立法中明确检察机关的办案机关主责原则，在管辖权转移之后，按照检察侦查的法律要求，及时变更相应措施的作出主体，加快内部衔接进度，合理规划办案进度，杜绝办案期限借用问题。

　　

　　三是注重在机动侦查办案中提升法律监督的刚性。机动侦查权行使，应围绕“在办案中监督、在监督中办案”要求，在查清案件事实的基础上，以机动侦查权推动公安机关规范行使权力，督促其及时立案撤案、解除或变更相应措施等。对于符合机动侦查条件，但公安机关采取异地管辖、提级管辖拒不移交等情况时，更应及时沟通衔接，发挥检察一体化优势，通过上级检察机关监督，及时督促移送。

　　

　　5.运用指导性案例与办案指导意见形成标准化办案模式。一方面，应发挥指导性案例的灵活优势。及时总结机动侦查工作在事实认定、证据运用、指证示证、法律适用、政策把握等方面的经验做法和蕴含其中的理念方法，及时发布指导性案例，促进机动侦查工作规范高效展开。另一方面，探索发布机动侦查办案指导意见。检察机关应不断适应新形势新变化，积极完善以证据为中心的刑事指控体系，统一机动侦查权运行标准，探索发布相应的指导性意见，加强和规范机动侦查工作。

　　

　　（三）权力控制：明确权力行使边界与监督救济机制

　　

　　1.明确机动侦查权运用的边界与前提。

　　

　　一是避免机动侦查权的过度扩张与随意运用。一方面，应避免整个检察侦查权的“机动化”，严格防止权力的冲动；另一方面，避免法律监督工作的随意化。机动侦查权的适用对象与检察机关的法律监督对象存在一定的重合性，应严格把握机动侦查权与立案监督、侦查监督之间的区别与条件，严格禁止为图便利而简单以机动侦查代替法律监督工作。

　　

　　二是明确设置机动侦查权启动的前置性条件。为确保权力行使的审慎性，可设置机动侦查权启动的前置性条件，规定省以下机动侦查案件的启动必须经过省级检察院检察长或检察委员会讨论决定，提升机动侦查权启动的科学性、准确性。

　　

　　2.畅通犯罪嫌疑人的权利保障与救济机制。

　　

　　一是注重非法证据排除规则的落实。检察机关在证据审查层面应切实履行全面审查义务，将非法证据排除规则从“技术性补救措施”升级为“结构性制衡措施”，秉持客观公正的立场，将证据合法性审查贯穿于侦捕诉全流程，重点针对刑讯逼供、非法限制自由等严重违法情形，克服非法证据排除启动难、认定难、排除难的困境。

　　

　　二是强化对诉讼参与主体的权利救济。对于机动侦查过程中的权力运用不规范等问题，允许辩护人、诉讼代理人、当事人提出控告申诉，控告申诉检察部门应当及时按程序开展救济。

　　

　　三是注重对权力运行的过程性监督。一方面，强化对机动侦查权力行使的内部监督机制。加强案件监督部门等对机动侦查办案的监督管理，进一步发挥检察官惩戒委员会的功能，打通内部检务督察、直属机关纪委以及上级机关监督工作，确保机动侦查活动严守法律程序，落实刑事诉讼法规定的侦查措施相关程序要求。另一方面，打通外部监督机制。纪检监察监督、民主监督、当事人监督、社会舆论监督、群众监督等都应当积极贯通起来，不断优化听证制度、人民监督员制度，积极拓展意见表达渠道。

　　

　　

　　

　　本文系2024年度最高人民检察院检察理论研究一般课题《检察机关机动侦查权的理论阐释与制度构建》（GJ2024C33）的阶段性研究成果。

　　课题主持人：王新建，山东省人民检察院副检察长、全国检察业务专家；韩晗，山东师范大学法学院讲师，法学博士。课题组成员：程才，山东省人民检察院第五检察部副主任；刘光明，山东省人民检察院法律政策研究室干部；王玉龙，山东省菏泽市人民检察院干部。

　　

　　（全文见《人民检察》2025年第9期）

　　

　　编辑：刘梦洁

　　实习编辑：王新颖

　　

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