文/葛雪萍 陈国平

　　溧阳市人民检察院

　　行政非诉执行是新时代行政检察格局中的重要组成部分，做好行政非诉执行监督工作对实行政检察有着举足轻重的意义。

　　目前，法院在处理行政非诉执行案件过程中主要存在以下三方面问题：第一，受理环节缺少留痕机制，对于不予受理的案件欠缺释法说理及救济途径。第二，裁定准予执行环节缺少实质性审查，基本上适用书面审查，缺乏公正程序，极少适用听证程序听取意见，往往会出现事实并未查清而裁定准许执行的情况。第三，在执行环节存在怠于执行、违法适用终结本次执行程序，以及“裁执分离”模式探索下对行政机关行政行为性质把握不清的问题。

　　虽然法院在行政非诉执行的受理、裁定准予执行、执行环节均会存在问题，但由于检察机关与法院、行政机关的执行信息并不对称，制约了检察监督工作的开展。检察机关与法院之间没有信息共享平台，对于法院受理、审查、裁定执行或不予执行、执行中止、终结等情况完全不清楚，通过调卷形式监督存在偶然性与不确定性；同样，也由于检察机关与行政机关之间缺乏信息共享平台，对他们的执法活动和行政相对人履行决定情况以及是否申请法院强制执行等情况无法知晓，当然也就谈不上监督。

　　针对行政非诉执行检察存在的困境，本文提出以下三点做强行政非诉执行监督的对策。

　　开拓案源，聚焦涉及民生案件

　　“巧妇难为无米之炊”，案源是我们开展行政非诉执行监督工作的前提和基础。

　　第一：加强宣传，通过微信、电台、报纸等方式宣传行政非诉的检察监督，并且通过定期走访行政机关、法院的方式，发现更多的案件线索。

　　第二：畅通信息沟通渠道，强化对两法衔接平台信息的研判，定期对新录入系统的行政执法案件进行比对，对行政相对人不履行处罚决定且行政机关怠于催缴的案件，及时启动监督程序。

　　第三：重点关注涉及民生案件，例如选择拖欠农民工工资领域案件为突破口，进一步深入调查拖欠农民工工资企业状况、执法部门工作情况、法院执行情况，重点查找行政处罚执行不到位、未及时申请法院强制执行、法院执行不到位等问题的症结。

　　穿透监督，审查行政非诉执行各环节

　　第一，加强源头审查，对行政机关作出的行政行为进行合法性兼合理性审查监督，内容包括：该催告不催告，该申请不及时申请，或者不该申请而申请；人民法院裁定由行政机关强制执行而不执行；行政机关自身具有强制执行权而怠于执行、违法执行等情形。

　　2011年9月，某省某县村民肖某未经许可，擅自在某水库库区（河道）管理范围内316国道某大桥下建房（房基）5间，占地面积289.8平方米。2011年11月3日，某县水利局要求肖某立即停止在桥下建房的违法行为，限7日内拆除所建房屋，恢复原貌；罚款5万元。2012年3月29日，县水利局向法院申请强制执行。2012年4月23日，县人民法院作出行政裁定书，裁定准予执行行政处罚决定，责令肖某履行处罚决定书确定的义务。但肖某未停止违法建设，截至2017年4月，肖某已在河道区域违法建成四层房屋，建筑面积约520平方米。对于不缴纳罚款的，水利局可以向法院申请强制执行；但根据行政强制法和水法等相关规定，水利局对于河道违法建筑物具有强行拆除的权力，不应当向法院申请强制执行。具有强制执行权的行政机关仍然申请法院强制执行，就是检察机关应当予以审查的监督点。

　　第二，全面审查法院受理、审查、裁决、执行的整个过程。首先，强化入口监督。审查法院是否存在应当受理而不受理，超期受理的情形。例如：2017年8月份以来，甲县国土资源局在巡察中发现驾校、砂场等未经批准擅自占用耕地，经依法立案后作出相应行政处罚。甲县国土资源局依照法律规定，申请甲县人民法院强制执行。截至2018年4月12日，甲县人民法院对县国土资源局行政非诉案件强制执行申请均不予受理，也未作出不予受理裁定和说明不予受理理由，检察机关应当予以监督。其次，强化合法性监督。对申请强制执行的案件，监督人民法院是否在裁执前，对行政行为的合法性进行了审查，避免具有实体和程序瑕疵的具体行政行为进入执行程序。对诸如征地拆迁、责令停产等社会影响大、涉及人数多的行政非诉执行案件以及可能作出不予裁定的案件，要求人民法院启动听证审查程序。最后，强化执行监督。对法院终结本次执行程序的案件重点审查是否存在违法终结本次执行程序的情况，以及是否存在执行不到位的问题。

　　多措并举，提升检察监督刚性

　　第一，借助“外脑”，加强调查核实。针对行政非诉执行监督的复杂性和专业性，要充分发挥社会力量特别是法学专家、律师以及有法律背景的人大代表、政协委员的作用，组建专家咨询委员会进行评议和研判，不断提升办案质量和效果。同时，要高度重视与行政机关的磋商配合，借助行政机关的专业优势，不断弥补检察机关在行政执法方面的短板与不足，实现精准监督。

　　第二，做好行政检察与行政公益诉讼的衔接。对既有行政机关违法，又有法院违法的情形，同时启动诉讼监督和公益诉讼。对法院违法的，通过检察建议督促整改，并且继续执行；对行政机关违法的，通过公益诉讼诉前检察建议督促整改，经监督仍然不整改的，依法对行政机关提起行政公益诉讼，确保国家和社会公共利益得到保护。

　　第三，加强检察建议的释法说理。加强对行政法律法规、行政诉讼法律以及相关司法解释的学习，依据法律条文明确申请强制执行的主体、案件管辖、执行主体、执行职责、执行期限等内容，将理论结合实际，摆清事实，强化事实和法律结合的说理。

　　第四，定期开展专项行动。对法院行政非诉强制执行案件集中审查，在审查过程中向行政机关进行调查，以个案监督与类案监督相结合的方式，促进规范行政非诉执行行为，监督一件，打击一片，通过培育典型案例、指导性案例，起到更好的示范作用。

　　第五，上下级联动，形成监督合力。积极发挥上级院对下级院的指导作用，对于重点、难点问题共同把握，以上率下，形成监督合力。