李荣斌等：生态环境替代性修复的检察实践及优化

　　原创 李荣斌等 人民检察杂志2025年07月15日 07:31北京

　　

　　

　　生态环境替代性修复的检察实践及优化

　　

　　

　　广东省深圳市龙岗区人民检察院检察长 李荣斌

　　

　　目 次

　　一、检察机关开展替代性修复的制度优势

　　二、检察机关开展替代性修复工作中存在的问题

　　三、检察机关开展替代性修复工作的完善路径

　　

　　替代性修复是生态环境资源修复的方式之一，当直接修复受损生态环境在技术上不可行、经济上不合理或时间上不允许时，可采取异地或他样方式进行生态环境资源治理、建设，保障受损区域生态环境资源通过其他方式得到生态补偿与恢复。目前，替代性修复的法律依据主要有2020年最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和2022年生态环境部、最高法、最高人民检察院等印发的《生态环境损害赔偿管理规定》，上述规定为法院在生态环境民事公益诉讼审判环节和行政机关在生态环境损害赔偿程序中启动替代性修复工作提供法律依据，而检察机关开展生态环境替代性修复工作尚无法律层面的规定，实践中主要参照上述规定的相关精神开展。检察机关作为公共利益的代表，在审前推动完成替代性修复工作，能有效促进受损生态公益及时修复。

　　

　　一、检察机关开展替代性修复的制度优势

　　

　　检察机关在审前环节推动替代性修复工作的完成具有制度上的优势，不仅能够使受损的生态环境和自然资源得到及时有效的修复，还能明确违法行为人的责任承担方式。

　　

　　（一）激励优势

　　行为人具有修复积极性。一方面，检察机关启动民事公益诉讼程序基于存在环境资源受损的事实，违法行为人存在环境侵权违法或犯罪行为，迫于被追究责任的压力违法行为人能被促使更积极地通过修复生态环境获得轻缓处理；另一方面，检察机关是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，在刑事不起诉、民事诉前和解等制度框架下，充分调动当事人修复生态环境的积极性，实现与刑事定罪量刑的衔接，推动生态环境修复工作有效开展。

　　

　　（二）效果优势

　　从环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿制度的实践现状看，违法行为人主要是通过支付生态修复费用的方式承担生态损害责任。以金钱衡量生态损害程度固然能量化违法行为人的责任，但很难促使行为人切实履行生态环境修复义务。检察机关开展替代性修复的目标是在审前实现生态公益的保护，在侦查调查期间同步开展生态损害量化，确定适合的生态环境修复方式，无需等待修复资金缴交到位再推动修复，修复更加及时高效。

　　

　　（三）手段优势

　　检察机关作为国家的法律监督机关，具有侦查调查职能和相关手段，且兼具刑事检察和公益诉讼检察职能，在刑事案件中可以利用刑事侦查的证据，证明违法主体对生态环境造成损害的侵权行为和侵权结果，保障案件办理的高效性和精准性；在公益诉讼案件中可以通过委托司法鉴定机构、评估机构、行业专家出具专业的意见，保障替代性修复方案的科学性和合理性。

　　

　　二、检察机关开展替代性修复工作中存在的问题

　　

　　实践中，有不少检察机关尝试开展替代性修复工作，但各地检察机关在替代性修复工作的启动条件、承担主体、修复方式、修复费用、保障形式等均存在较大差异。在规范制度方面，不少省市陆续出台结合地方实践的规范性文件，但内容不够全面，程序性内容缺失，替代性修复工作的定位也较为模糊，部分内容甚至出现矛盾的表述。

　　

　　（一）法律供给不足

　　检察机关在推进替代性修复工作中，虽有关于生态环境修复的法律法规，但在替代性修复方面的具体规定仍显不足。首先，现有的相关规定虽对替代性修复在生态环境损害赔偿和公益诉讼中的应用提供了一定的法律支撑，但这些法律依据不够细化，可操作性不强。其次，检察机关开展替代性修复工作缺乏操作规范，实践中难有统一规范的标准。替代性修复的实施需要完善的办案机制和相关制度的支持，然而现有法律依据在办案机制及相关制度方面存在明显的缺失。

　　

　　（二）实践问题掣肘

　　检察机关在办理环境资源类案件的过程中探索审前替代性修复，主要面临修复费用确定难、修复方案设计难、修复效果评估难三大难题。

　　

　　1.修复费用确定难。替代性修复方式的选择需要以修复费用为依据，而在环境污染无法直接修复的情况下，修复费用在某些情况下难以确定。部分原因在于采用的计算方法不统一，例如，有的案件采取虚拟治理成本法对生态环境损害赔偿金进行评估计算。虚拟治理成本法因为要与环境敏感系数的倍数相乘，与环境恢复成本法计算的结果差额明显。这导致生态损害赔偿费用通常较高，可能超出行为主体的承受能力，致使生态环境难以得到有效修复。

　　

　　2.修复方案设计难。替代性修复方案笼统、模糊，缺乏科学的制定方案依据和验收标准，可能导致修复责任难以落到实处或修复效果不佳。修复方案的确定如果不征求行业主管行政部门或相关领域专家的意见，可能不仅不能修复环境，还会造成生态环境的二次破坏。例如，适用较多的增殖放流修复形式就具有一定的生态风险，如果不考虑数量需求超量投放，或是未经检查，投放了不该投放的外来物种或杂交改良物种，都有可能对本地物种和区域生态环境平衡造成威胁。

　　

　　3.修复效果评估难。当前，很多环境资源领域具有司法鉴定资质的鉴定机构数量较少，可选择空间小，间接导致鉴定费用高昂，成本较高。另外，鉴定赔偿程度、实施修复行为、评估验收修复结果三者之间由于相应机构少，间接导致三方机构之间彼此熟络，且监管机制还不完善，难以保证鉴定评估结果的客观公允性。

　　

　　（三）行政与司法衔接不畅

　　检察机关推动开展替代性修复工作，并以替代性修复效果作为案件办理的考量情节，能否得到审判机关的认可还需通过实践验证。此外，行政机关在生态环境损害赔偿工作中开展的替代性修复工作具有专业和经验上的优势，检察机关针对民事公益诉讼案件开展的替代性修复工作，从调查到最终处理，需要得到行政机关的协助方能完成，尤其是替代性修复方案从启动到落实、从论证到验收，需要相关行政机关的支持以确保修复方案的合理性。做好行政与司法的有效衔接，对于发挥检察机关环境资源替代性修复机制的生态价值和法律价值尤为重要，而实践中衔接不畅问题较为突出，亟须解决。

　　

　　三、检察机关开展替代性修复工作的完善路径

　　

　　（一）加强法律供给

　　替代性修复作为生态环境修复的重要方式，完善立法有助于确保受损生态环境得到及时、有效的修复。建议通过立法对检察机关在生态环境修复中的职责和权限予以明确。

　　

　　首先，应明确替代性修复的法律地位与基本原则。可以在环境保护法等法律中明确替代性修复作为生态环境修复重要方式的法律地位，确保其在司法实践中的合法性和权威性；确立替代性修复应遵循的基本原则，如，“维护生态，保护优先”“科学修复，程度相当”“依法治理，严格监管”等，为替代性修复工作提供明确的指导。

　　

　　其次，应完善替代性修复的案件办理机制及相关制度。可由最高法、最高检联合相关行政主管部门制定工作办法，对检察机关开展替代性修复的案件范围、适用条件、办案程序以及与行政、刑事案件衔接等办案机制进行具体细致的规定，明确替代性修复的具体实施方式、修复标准、过程监督等关键问题，同时，明确替代性修复结果可以作为从轻处理的重要依据。

　　

　　（二）明确适用标准

　　1.确定替代性修复的费用。

　　

　　首先，以恢复成本法为首选。应确定基线状态为原则，明确受损前的环境状态作为修复的基准，全面评估直接修复成本和间接成本（如长期监测、维护以及因修复过程可能引发的二次环境影响），允许根据修复进展和新的科学发现灵活调整成本估算，确保过程公开透明，邀请利益相关方参与讨论，以增强修复方案的社会接受度和实施效果。

　　

　　其次，以违法所得为补充。这是指当替代性修复费用难以确定时，检察机关可以违法所得为基础结合污染环境、生态破坏的范围和程度，生态环境的稀缺性，生态环境恢复的难易程度，污染防治设备的运行成本，被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并参考负有环境资源保护监督管理职责部门的意见、专家意见等，与行为人进行磋商综合确定替代性修复费用。

　　

　　再次，以费用协商为兜底。费用协商是指在尊重各方利益的基础上，达成相对公平合理的修复费用方案，促进司法机关、责任主体及社会公众之间沟通与协作，形成生态环境修复的强大合力。

　　

　　2.建立检察机关主导替代性修复的方案选择规则。生态环境修复是一项综合系统治理工程，对生态环境损害的量化及修复方式的选择一定程度上受制于不同的环境要素种类、生态环境恢复目标、损害鉴定评估技术等因素。如何选择替代性修复方案仍需坚持逐案论证，既要考虑与受损害的环境类型的相关性，又要符合当下、当地生态环境资源现状和需求。检察机关可以会同相关行政主管部门协商、征求专家意见并与行为人磋商后，确定适合当地当前环境资源现状可弥补涉案生态环境资源损失的替代性修复方式，包括但不限于种植复绿、增殖放流、购买野生动物保护物资、购买碳汇、种植珊瑚、环保宣教等。

　　

　　3.加强检察机关主导替代性修复的效果评估。由于生态环境损害和修复效果都需专门的鉴定机构进行评估，检察机关在验收替代性修复效果时，也有赖于评估报告。针对评估机构选择难、监管难等问题，可从两方面着手：

　　

　　第一，提升鉴定评估机构的服务性能并降低费用。增加专业鉴定评估机构的设置，拓展业务范围，填充现有鉴定评估领域的空白或不足；同时从数量和质量上加大专业人员的培养力度，提升鉴定评估整体行业水平。这有助于提高其普适性，从而降低鉴定评估成本。现行条件下，建议根据机构现状区分处理：对于具有司法鉴定资质或者符合国家有关要求的鉴定机构数量足够的，予以建库，有需求时可由行为人随机选择；对于专业性强、机构数量相对较少的，可由检察机关在征求行政机关意见后，与行为人共同协商确定；对于领域内无相应鉴定评估机构或鉴定能力的，则由检察机关与行政机关共同征求专家意见予以确认。

　　

　　第二，加强评估机构的监管。检察机关应当对评估机构的资质进行把关。对于第三方机构的规范运营，可通过三个层级予以监管：一是行业自律，通过相关行业协会进行评级并定期通报；二是行政监管，由负有行政监管职责的行政机关进行监管，对第三方机构弄虚作假行为予以查处；三是司法监督，第三方机构违法鉴定评估构成刑事犯罪的，移送司法机关处理。

　　

　　（三）强化行政与司法衔接

　　替代性修复作为生态环境损害的重要救济途径，应当坚持执法、司法双管齐下，协同发力。根据民法典第1234条规定，违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以请求侵权人在合理期限内承担修复责任。这当然包括检察机关在民事公益诉讼中作为公益诉讼代表要求违法行为人在符合要求的情况下开展替代性修复工作。完善的替代性修复体系应当有行政机关的协助、检察机关的审查、审判机关的认可、行政与司法的共同评价，而检察机关是完善行政与司法衔接的重要桥梁。例如，广东省深圳市龙岗区检察院推动建立与自然资源、生态环境、水务、城市管理等多部门“环境资源案件替代性修复”联动协作机制：建立意见征求机制，关于替代性修复的可行性确定、费用方案确定、修复效果评估等可以向相关行政主管部门征求意见；建立成效互认机制，行政机关在生态损害赔偿案件中开展的替代性修复工作效果，检察机关予以认可并视案件具体情况予以评价，检察机关推动完成的替代性修复工作完成验收后，相关成效反馈至行政机关，也可以作为行政机关减免行政处罚的考量。审判机关基于其中立裁判地位，更适宜综合全案情况，听取违法行为人、行政主管部门、检察机关等各方意见，最终对生态环境修复效果进行评价。替代性修复的实践应充分结合行政机关的专业优势和司法机关的裁决优势，通过衔接与协作增强生态修复实效，并明确替代性修复机制对违法行为人的激励效果，避免替代性修复流于形式。

　　

　　

　　

　　本文系2024年度广东省人民检察院理论研究课题《检察机关环境资源类案件替代性修复机制研究》（GDJC2024018B）的阶段性研究成果。

　　课题主持人：李荣斌，广东省深圳市龙岗区人民检察院检察长；课题组成员：黄锐意、胡金花、刘欣、包凯。

　　

　　（全文见《人民检察》2025年第9期）

　　

　　编辑：刘梦洁

　　实习编辑：王新颖

　　

　　相关链接

　　

　　应勇：构建检察“大管理”格局一体抓实“三个管理”推动高质效办案

　　《人民检察》2025年第12期要目

　　2025年度《人民检察》重点选题参考

　　“‘两山’理念指引下的生态环境检察理论与实践”主题征文启事

　　“检察业务管理科学化”联合征文启事

　　“构建检察‘大管理’格局 一体抓实‘三个管理’推动高质效办好每一个案件”征文启事

　　“人工智能赋能检察办案的探索与实践”主题征文启事

　　

　　

原文链接：http://www.yn.jcy.gov.cn/llyj/202508/t20250827_7112683.shtml
[免责声明] 本文来源于网络转载，仅供学习交流使用，不构成商业目的。版权归原作者所有，如涉及作品内容、版权和其它问题，请在30日内与本网联系，我们将在第一时间处理。